Přinášíme důležitý článek polského soudce Dariusze Mazura o aktuálním vývoji tamní justiční krize. Unie státních zástupců situaci v Polsku dlouhodobě sleduje a podporuje prokurátory a soudce, kteří bojují proti vládním zásahům do nezávislosti justice. Text vyšel v časopise Státní zastupitelství č. 4/2019.
Polské soudnictví – stále vzdálené od zlomového bodu
Dne 19. října 2018 přijal Soudní dvůr Evropské Unie na základě žádosti Evropské komise prozatímní opatření reagující na nový zákon o polském Nejvyšším soudu. Tímto způsobem bylo 22 soudců Nejvyššího soudu (včetně jeho předsedy) ochráněno před nuceným odchodem do předčasného důchodu. Mnoho komentátorů to popsalo jako zlomový bod v boji za nezávislost polského soudnictví. Při zevrubnějším pohledu na celkovou aktuální situaci v systému správy polské justice však bohužel stále nelze nalézt důvod pro takový optimismus. Podívejme se proto blíže na současný stav institucí jako Kárná komora Nejvyššího soudu, Národní soudní rada a Ústavní soud, jakož i na řešení, jakými jsou nová podoba kárného řízení ve věci soudců a podřízenost veřejné žaloby ministru spravedlnosti.
V první řadě nutno připomenout, že prozatímní opatření udržuje pouze kontinuitu „staré“ části Nejvyššího soudu a neovlivňuje dvě nově zřízené komory Nejvyššího soudu, jimiž jsou Kárná komora a Komora mimořádné stížnosti a vnitřních záležitostí. Tyto nové komory jsou klíčové pro politickou podřízenost soudnictví a ovládnutí nadcházejících parlamentních voleb vládnoucím táborem. Všichni soudci těchto dvou komor byli vybráni novou zpolitizovanou Národní soudní radou. Kárnou komoru přitom tvoří oddělený soud, který není zakotven v Ústavě, má vlastního předsedu, kancelář a rozpočet a svou činnost vykonává pouze pod záštitou Nejvyššího soudu. Je druhoinstančním soudem pro kárné řízení soudců obecných soudů a příslušníků jiných právních profesí (prokurátorů, advokátů a notářů). Členům-soudcům Kárné komory je pracovní agenda přidělována svévolně, disponují velmi vysokou 40% odměnou k platu, čímž mají být patrně upláceni, aby vedli politicky motivovaná řízení proti svým kolegům. Polovina soudců Kárné komory byla vybrána z řad prokurátorů, kteří byli ještě nedávno podřízeni ministru spravedlnosti (generálnímu prokurátorovi) a jež nejsou zvyklí na soudní nezávislost.
Zřízení Kárné komory bylo spojeno se zavedením zcela nové podoby kárného řízení s následujícími hlavními rysy:
– soudci první instance kárných soudů jsou jmenováni ministrem spravedlnosti, který je současně hlavou veřejné žaloby a členem politické strany tvořící parlamentní většinu,
– nové zákony přiznávají ještě více pravomocí ve věcech kárného řízení ministru spravedlnosti, který tak může ustanovit kárného žalobce pro konkrétního soudce, přičemž takový kárný žalobce může být ustanoven nejen z řad soudců, nýbrž také z řad prokurátorů, jímž dává ministr osobní pokyny,
– ministr spravedlnosti je rovněž oprávněn podat námitku proti rozhodnutí kárného žalobce o nezahájení kárného řízení, která je včetně případných dalších pokynů ohledně postupu v kárném řízení pro kárného žalobce závazná,
– v kárném řízení je dále přípustné konat jednání v odůvodněné nepřítomnosti kárně stíhaného soudce nebo jeho právního zástupce, což oslabuje jeho právo na obhajobu,
– nová právní úprava výslovně připouští použití důkazů získaných nezákonným způsobem a bez soudní kontroly, včetně důkazů získaných na základě odposlechů,
– tato právní úprava umožňuje zbavit soudce imunity ve zrychleném a zjednodušeném 24hodinovém řízení,
– nová právní úprava v neposlední řadě eliminuje užití zákazu reformatio in peius v rámci odvolacího kárného řízení, což ve srovnání s klasickým trestním řízením znamená, že osoba osvobozená kárným soudem prvního stupně může být Kárnou komorou Nejvyššího soudu uznána vinnou bez možnosti podání řádného opravného prostředku.
Shora popsaná řešení zavedla inkviziční model kárného řízení ve věcech soudců a zástupců jiných právnických profesí, což vedlo ke zpolitizování tohoto řízení, jakož i omezení procesních práv kárně obviněných osob.
Dalším důležitým aspektem v daných souvislostech je skutečnost, že v roce 2016 převzal vládnoucí tábor politickou kontrolu nad úřadem veřejné žaloby, čehož dosáhl spojením funkcí ministra spravedlnosti a generálního prokurátora a významným posílením jeho vyšetřovacích pravomocí. V současné době má generální prokurátor právo žádat o provedení konkrétních úkonů přímo ve vztahu k probíhajícímu vyšetřování (jde-li o sledování obsahu korespondence či e-mailové komunikace nebo o použití odposlechů), jakož i seznámit se s materiálem získaným v průběhu takových operativních úkonů. Zákon o prokuratuře přitom navzdory existenci těchto oprávnění neupravuje žádné náležitosti povolování těchto úkonů, což zvyšuje nebezpečí jejich zneužití. Generální prokurátor má navíc právo vydávat závazné příkazy, včetně příkazů stran obsahu konkrétních procesních úkonů v individuálních věcech, zrušit či změnit rozhodnutí podřízeného prokurátora nebo převzít jím vedený případ.
Převzetí politické kontroly vládnoucím táborem nad veřejnou žalobou a nová podoba kárného řízení již vyústily v zahájení značného počtu politicky motivovaných předběžných kárných šetření, či dokonce předsoudních trestních řízení ve věcech soudců. Tato opatření byla směřována mimo jiné ve vztahu k soudcům, kteří položili předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie, jakož i k těm, jež rozhodli v neprospěch členů strany „Právo a spravedlnost“ nebo kteří protestovali proti porušení Ústavy či politické podřízenosti soudnictví. Předběžná kárná šetření jsou bohužel zahajována rovněž ve vztahu k soudcům, jež přednášejí studentům o Ústavě a nezávislosti soudní moci.
Národní soudní rada (dále též „Rada“) je kolektivní orgán, který má klíčový význam při ochraně nezávislosti soudců a soudů v Polsku. Sestává z 25 členů: 15 soudců, 4 členů dolní komory Parlamentu, 2 členů Senátu vybraných dolní komorou Parlamentu a Senátem, předsedy Nejvyššího soudu, předsedy Nejvyššího správního soudu, ministra spravedlnosti a zástupce prezidenta. Rada disponuje oprávněními garantovanými Ústavou, jež zahrnují mimo jiné právo na výběr kandidátů na pozici soudců a jejich předložení prezidentu republiky ke schválení, právo stanovit pravidla profesní etiky, jakož i právo vyjádřit se k právním aktům týkajícím se soudnictví a napadat je před Ústavním soudem. Rada připravuje také stanoviska ke kandidátům na pozici předsedů soudů. V březnu 2018 byl tento orgán naneštěstí převzat vládnoucí stranou prostřednictvím změny způsobu volby jeho členů z řad soudců. Předtím byli soudcovští členové voleni soudními samosprávními orgány, nyní jsou voleni Parlamentem, v němž má „Právo a spravedlnost“ absolutní většinu. V současnosti kontroluje „Právo a spravedlnost“ 14 hlasů v 25členné Radě, která přijímá usnesení absolutní většinou hlasů. To znamená převzetí politické kontroly nad procesem jmenování a kariérního postupu soudců vládnoucí stranou.
Dalším krokem v podřizování obecných soudů byla změna zákona o obecných soudech ze září 2017, který dal ministru spravedlnosti-generálnímu prokurátorovi výlučnou pravomoc jmenovat předsedy všech stupňů obecných soudů. Nový zákon mu umožnil rovněž odvolat bez důvodu všechny předsedy a místopředsedy obecných soudů do 6 měsíců od nabytí účinnosti zákona. Tento zákon navíc rozšířil i rozsah ministrova správního dohledu nad soudy, čehož bylo dosaženo na úkor omezení pravomocí soudní samosprávy.
V prosinci 2016 převzala vládnoucí strana porušením zákona v neposlední řadě i politickou kontrolu nad Ústavním soudem. Tato instituce byla proměněna z efektivního strážce Ústavy v hlavní nástroj destrukce právního státu v Polsku v rukou vládnoucí strany a polský právní systém byl zbaven efektivní ústavní kontroly.
Vzhledem k široké politické kontrole nad Národní soudní radou, veřejnou žalobou i novou podobou kárného řízení může vládnoucí tábor rozhodovat o tom, kdo se stane soudcem, který soudce bude povýšen nebo naopak – který soudce bude postižen v kárném, či dokonce trestním řízení. Taková řešení evidentně podrývají nezávislost soudní moci. Se zřetelem k nedostatku ústavní kontroly lze právní ochranu v Polsku označit za hluboce ohroženou. Naštěstí to neznamená, že situace je beznadějná. Prozatímní opatření z 19. října 2018 ukázalo způsob, jakým je možno situaci vylepšit. Za ještě více optimistické lze považovat některé případy projednávané před Soudním dvorem Evropské unie, jež byly iniciovány položením předběžných otázek polským Nejvyšším soudem, Nejvyšším správním soudem, jakož i soudy obecnými. Tato řízení o předběžných otázkách se týkají:
– možného porušení ústavní rovnováhy v situaci, kdy členové Národní soudní rady, která je orgánem vybírajícím kandidáty na post soudců Nejvyššího soudu, byli zvoleni Parlamentem,
– otázky, zda nová Kárná komora Nejvyššího soudu může být ve smyslu autonomní interpretace unijního práva považována za „soud“.
Jednání před Soudním dvorem Evropské unie týkající se právního statusu Národní soudní rady bylo nařízeno na 19. března 2019. Evropská komise navíc zasláním formálního upozornění (letter of formal notice) Polsku dne 3. dubna 2019 zahájila nové řízení o nesplnění povinnosti. Dle jejího předběžného hodnocení nový kárný režim podrývá soudní nezávislost polských soudců tím, že neposkytuje nezbytné záruky chránící je před politickou kontrolou.
Navzdory probíhajícím řízením před Soudním dvorem Evropské unie se však strana „Právo a spravedlnost“ bohužel nechystá ukončit svůj velký projekt tzv. reformy soudnictví. Skupina poslanců za „Právo a spravedlnost“ předložila dne 17. dubna 2019 dolní komoře Parlamentu (sejmu) již osmý (od okamžiku jeho účinnosti, tj. od prosince 2017) návrh novely zákona o Nejvyšším soudu. Tento zákon byl původně vytvořen za účelem převzetí plné politické kontroly nad Nejvyšším soudem , ještě výraznějšího zpolitizování procesu zbavení soudní imunity, převzetí politické kontroly nad prezidentskými volbami a – v neposlední řadě – zastavení řízení zahájených kandidáty na posty soudců Nejvyššího soudu odmítnutých „novou“ Národní soudní radou, což by mělo odradit Soudní dvůr Evropské unie od prověření souladu procesu výběru soudců s unijními právními standardy. Strana „Právo a spravedlnost“ na poslední chvíli stáhla většinu navrhovaných novel z legislativního procesu, což však neznamená, že se tyto – ve „správném“ čase – neobjeví znovu s týmiž myšlenkami. Nicméně část, která byla nakonec přijata, přináší diskontinuitu zákonných procesních postupů ve vztahu ke kandidátům na posty soudců Nejvyššího soudu, kteří byli odmítnuti Národní soudní radou. Očividným cílem této novely je zahlazení některých řízení probíhajících před Soudním dvorem Evropské unie.
Navzdory výše uvedeným skutečnostem mnoho polských soudců věří, že očekávaná rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie se mohou účinně postavit proti devastující pseudo-reformě polského systému správy justice, který podrývá zachování právního státu v Polsku. Naděje, naštěstí, vždy umírá poslední.
Dariusz Mazur
soudce Krajského soudu v Krakově
mluvčí Sdružení soudců “Themis”
